Tema II: Desafíos de la inteligencia artificial en el Derecho tributario moderno.
Jornada: XXXII Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario- Santiago de Chile, octubre de 2024.
Resolución Tema II. Desafíos de la inteligencia artificial en el Derecho tributario moderno.
En Santiago de Chile, el 18 de octubre de 2024, de conformidad con lo previsto en los artículos 5 y 6 del Reglamento de las XXXII Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario, se reúne la Comisión designada para el tratamiento del Tema II, integrada por:
Relator general: Fernando Serrano Antón
Argentina: Carlos Abeledo, Adolfo Iriarte Yanicelli, Mariano G. Mandri Tabernero, Lucas Gutiérrez, Silvina Coronello, Isabel Esther Roccaro, Gabriela Tozzini.
Chile: Gonzalo Polanco
Costa Rica: Modesto Vargas Castillo.
España: Carlos Pedrosa López.
Italia: Francesco Montanari, Lorenzo del Federico, Filippo Cimino
México: Augusto Fernández Sagardi, Bertha Graciela Pompa García, Domingo Ruiz López.
Perú: María Julia Sáenz, Lourdes Castillo Crisóstomo, Renzo Chumacero Quispe.
Venezuela: Carlos Paredes.
VISTOS:
La relatoría general presentada por Fernando Serrano Antón.
Las relatorías nacionales presentadas por:
Argentina: Adolfo Iriarte Yanicelli; Brasil: Denise Lucena Cavalcante; Chile: Francisco Ossandón Cerda; Colombia: César Camilo Cermeño Cristancho; Costa Rica: Modesto Vargas Castillo; Ecuador: Paola Robalino; España, Carlos Pedrosa López; Italia: Francesco Montanari; México: Augusto Fernández Sagardi; Perú: María Julia Sáenz Rabanal; Portugal: Miguel Gonçalves Correia; y, Uruguay: Héctor López.
Y las comunicaciones técnicas presentadas por:
Argentina: Mariano G. Mandri Tabernero, Lucas Gutiérrez, Silvina Coronello, Isabel Esther Roccaro; Bolivia: Víctor Hugo Aramayo; Brasil: Alexandre Alkmim, Tácio Lacerda Gama; Chile: Eduardo Irribarra, Víctor Villalón; Colombia: Catalina García Cure y Luis Hernando Valero Vásquez; Ecuador: Victoria Adelina Montero Tamayo, Yael Elizabeth Fierro Guillén, María Denisse Izquierdo Castro y Maritza Tatiana Pérez Valencia; España: Begoña Pérez Bernabeu, Juan Jesús Martos, María Devesa Maciñeiras, Aurora Ribes Ribes, Francisco J. Magraner Moreno, Domingo García Núñez, Isabel Gil Rodríguez, José María Lago Montero, Luis Malvárez Pascual, Luis Toribio Bernárdez, Luz Ruibal Pereira, Mónica Siota Álvarez, Yohan Andrés Campos Martínez; Italia: Lorenzo del Federico, Marco Cedro, Filippo Cimino, Alessia Tomo, Caterina Corrado Oliva, Caterina Verrigni; México: Bertha Graciela Pompa García, Domingo Ruiz López, Israel Santos Flores; Perú: Lourdes Castillo Crisóstomo, Renzo Chumacero Quispe, Michael Morales Gamarra; Venezuela: Carlos Paredes.
Considerando:
La Declaración Universal de Derechos Humanos, Naciones Unidas, Asamblea General de la ONU, Resolución 217A (III), Declaración Universal de Derechos Humanos, A/RES/217(III) (10 de diciembre de 1948)
El documento de Naciones Unidas, Asamblea General de la ONU, Resolución A/78/L.49, Aprovechar las oportunidades de sistemas seguros, protegidos y fiables de inteligencia artificial para el desarrollo sostenible (11 de marzo de 2024)
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, Organización de los Estados Americanos (OEA), Convención Americana sobre Derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”, -, 22 Noviembre 1969.
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, Parlamento Europeo, Consejo de la Unión Europea y Comisión Europea, Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, Unión Europea, 26 Octubre 2012,
El documento OECD (2014), Tax Compliance by Design: Achieving Improved SME Tax Compliance by Adopting a System Perspective, OECD Publishing, París.
El documento OCDE (2020), Administración Tributaria 3.0: La transformación digital de la administración tributaria, OCDE, París.
El documento OECD (2022), Towards Seamless Taxation: Supporting SMEs to Get Tax Right, OECD Forum on Tax Administration, OECD Publishing, París.
El documento UNESCO. (2021). Recomendación sobre la ética de la inteligencia artificial. París: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.
El Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial UE.
La Carta de Derechos del contribuyente para los países miembros del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario (ILADT);
Que, a lo largo de 64 años de Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario, el Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario (ILADT) ha logrado desarrollar una importante doctrina tributaria sobre los derechos y garantías de los contribuyentes y sobre los principios aplicables en los procedimientos tributarios y en los procesos judiciales en materia tributaria.
Que el ILADT, a lo largo de sus Jornadas no había tenido oportunidad de analizar el impacto de la inteligencia artificial en el Derecho tributario moderno;
Las XXXII Jornadas del ILADT concluyen y recomiendan:
PRIMERO. La evolución tecnológica de las Administraciones tributarias ha sido potenciada en la última década gracias a la implementación de múltiples herramientas digitales y, en especial, en los últimos años mediante la utilización de aplicaciones tecnológicas basadas en la inteligencia artificial y otras tecnologías emergentes. Sin embargo, hemos observado una cierta opacidad en la política comunicativa de las Administraciones tributarias de los distintos países miembros del ILADT y hemos llegado a la conclusión de que las Administraciones han pasado de publicitar el uso de la IA y su infalibilidad en la lucha contra el fraude fiscal, a prácticamente negar y no comunicar el uso de la IA. Esto impacta en los derechos y las garantías de los contribuyentes, por lo que sería necesario una mayor transparencia en la información suministrada por las Administraciones tributarias.
SEGUNDO. Las Administraciones tributarias de los países miembros del ILADT siguen acudiendo a las tecnologías disruptivas para mejorar los servicios de información y asistencia tributaria, aunque también reconocen la importancia de mantener la asistencia presencial, para garantizar una atención adecuada a todos los contribuyentes. Ahora bien, parece que algunas Administraciones tributarias no han tomado conciencia del problema que plantea su digitalización sobre la vulnerabilidad de las personas afectadas por la brecha digital, por lo que sería conveniente tomar medidas para su inclusión.
TERCERO. La IA debe ser supervisada siempre por personas humanas, quienes revisen, cuestionen y validen o no las recomendaciones, sugerencias o predicciones que propone el sistema de IA. Las personas tienen que estar presentes en todas las etapas del desarrollo y uso de la IA, desde el primer momento de la recopilación de datos y la verificación de su calidad; pasando por la fase de tratamiento de la información, elección de las técnicas de IA a utilizar en cada proyecto, el proceso de entrenamiento y la calidad del sistema tras el mismo; y, finalmente, en la monitorización y evaluación del funcionamiento de cada proyecto. En definitiva, es necesario que las personas controlen y sean responsables del funcionamiento del sistema de IA en su conjunto y en cada una de sus fases.
CUARTO. Los sistemas de IA en las Administraciones tributarias del ILADT tienen que ser respetuosos con las personas, aplicando principios éticos y mecanismos de transparencia en el uso de la IA.
QUINTO. La metodología para la aplicación práctica de la IA en acciones concretas de las Administraciones tributarias tiene la función esencial de asegurar la calidad y la gobernanza de estas acciones. Así, la metodología deberá identificar la especificación de requisitos; el análisis de riesgos y las medidas de ciberseguridad y protección de datos a considerar; un análisis de viabilidad; las decisiones de diseño; la validación de resultados; y, la puesta en producción.
SEXTO. Cualquier sistema de IA debe cumplir con un marco legal que al menos cumpla con:
- La protección de datos en relación con la recopilación y procesamiento de información.
- La verificación de que las fuentes de los datos sean fidedignas y contengan información vigente, actualizada y no sesgada.
- La comprobación de que los datos sean completos y representen, en la proporción adecuada, todo el universo sobre el que actuará el sistema de IA; que sean exactos y no contengan errores; y, que cuenten con la vigencia temporal requerida.
- La prevención, detección y corrección de eventuales sesgos que pudieran estar contenidos en los datos, garantizando también la privacidad y seguridad de los datos que se utilicen, especialmente cuando pudieran involucrar información de carácter personal.
- Las actividades ordinarias de seguridad informática y control por las unidades de auditoría interna y agencias externas independientes, así como la creación de registros de algoritmos.
- La cooperación entre autoridades fiscales, los legisladores, desarrolladores tecnológicos, contribuyentes y otros agentes.
SEPTIMO. Las Administraciones tributarias en el uso de la IA y tecnologías emergentes deben promover y asegurar el cumplimiento de los siguientes principios:
- Responsabilidad: el uso de una IA responsable, ética, confiable y respetuosa con los derechos fundamentales de las personas.
- Seguridad y Gobierno de la IA: Dotar de una metodología específica para abordar el desarrollo y el uso de sistemas de IA. A través de la misma se conseguirá asegurar la calidad y la gobernanza de las acciones que empleen tecnologías cuyo uso de la IA pueda afectar a los derechos y garantías de los contribuyentes; al cumplimiento del marco jurídico y ético; o, al de los principios.
OCTAVO. La integración de la IA en los países ILADT puede generar oportunidades reveladoras para las autoridades fiscales, pero, en todo caso, su uso debe quedar sujeto al cumplimiento de estándares de transparencia, equidad y protección de los derechos fundamentales de los contribuyentes. Por ello, la regulación normativa de la gobernanza de datos en el contexto tributario se convierte en un elemento nuclear para asegurar la protección de la privacidad y seguridad de la información personal y financiera de los contribuyentes. Las políticas de gobernanza de datos deben ser robustas y claras para garantizar la eficiencia en las Administraciones tributarias y la prevención del fraude fiscal, sin que ello implique una vulneración a los estándares legales vigentes sobre el tratamiento y seguridad de los datos personales.
NOVENO. Es evidente que los datos tributarios asumen un valor estratégico, reconociendo su papel fundamental en la promoción de eficiencia de la Administración tributaria. Sin embargo, los datos tributarios presentan un sinfín de variables complejas a tener en cuenta en su tratamiento a nivel legal y tributario. Por ello, resulta fundamental que los contribuyentes puedan tener acceso a los datos que sobre ellos poseen las Administraciones tributarias, a los efectos de controlar la veracidad, integridad y calidad de los mismos; así como, conocer el perfil de riesgo asignado a fin de poder impugnarlo llegado el caso.
DECIMO. Este desarrollo tecnológico ha de respetar los derechos de los contribuyentes que deben ser actualizados, resignificados, reforzados y completados con nuevos derechos y garantías que nacen de las nuevas relaciones y entornos digitalizados que se enmarcan en el actual uso masivo y estratégico de datos por las Administraciones tributarias. En este contexto, el uso de la IA no puede menoscabar los derechos y garantías de los contribuyentes.
UNDÉCIMO. La transparencia en el uso de la IA se establece como un principio fundamental. Los contribuyentes deben tener la capacidad de comprender cómo se toman las decisiones que les afectan, especialmente aquellas que tienen el potencial de influir en sus obligaciones fiscales o en la evaluación de sus declaraciones de impuestos. Esto implica que las Administraciones tributarias deben no solo utilizar algoritmos justos y objetivos, sino también han de ser capaces de explicar de manera comprensible los criterios y procesos mediante los cuales la IA llega a sus conclusiones. Los derechos fundamentales contenidos en la CEDH, en el Pacto de San José y los principios constitucionales exigen a las Administraciones tributarias la transparencia y explicabilidad algorítmica.
DÉCIMOSEGUNDO. El derecho fundamental a una tutela administrativa y judicial efectiva no tolera la indefensión y exige respetar los principios de audiencia, contradicción e igualdad de armas procesales. Esto debe imponer límites al uso de tecnologías de IA en los procedimientos de las Administraciones tributarias, ya que los actos administrativos adoptados con su apoyo deben asegurar el derecho a la revisión administrativa y jurisdiccional. En ese contexto, dichos principios, junto con la motivación de los actos, operarán entonces en toda su extensión y bajo el criterio del órgano jurisdiccional competente en el marco de la legalidad procesal vigente.
DÉCIMOTERCERO. La legislación en vigor no ofrece una adecuada respuesta a los desafíos que plantea la IA en el campo tributario. Se demanda una acción más definida, que permita combatir las black boxes (cajas negras) de los algoritmos. Esta decidida actuación legislativa debería reforzar los derechos existentes e incorporar nuevos derechos y garantías que contrarresten la potencialidad dañina de la IA, tales como el derecho de acceso al algoritmo, el derecho a la evaluación de impacto del algoritmo, el derecho a alegar contra el algoritmo, el derecho de oposición a la elaboración de perfiles, el derecho a la motivación específica de la decisión automatizada, el derecho a conocer el uso de la IA en los actos administrativos, entre otros.
DECIMOCUARTO. La utilización de sistemas de IA en el ámbito de la justicia cuenta con experiencias en algunos países del ILADT. Estos sistemas pueden contribuir a mejorar tiempos de respuesta, disminuir la litigiosidad y eliminar ineficiencias del sistema de recursos en el ámbito de los tributos. Pero, como contrapartida; primero, debe delimitarse a servir de apoyo en la toma de decisiones y siempre que dichas decisiones sean supervisadas por personas; segundo, en el caso de que se dictasen resoluciones judiciales basadas en IA deben ser objeto de una revisión humana posterior.
DÉCIMOQUINTO. Se debe garantizar el principio de igualdad a los efectos de evitar la segmentación injustificada y la discriminación arbitraria respecto de las personas en la configuración de los algoritmos y evitar los sesgos de la programación por humanos, tanto en los datos para entrenar el modelo, como en el diseño de la aplicación y algoritmos en los procedimientos y procesos tributarios. Ante los desafíos de la IA Generativa, resulta necesario asegurar la protección de los datos personales, privacidad y propiedad intelectual. Para ello, los requerimientos al sistema de IA deben ser realizados por humanos o dentro de una aplicación informática diseñada para tal efecto, garantizando el anonimato de los datos.
DÉCIMOSEXTO. Es necesario revisar los límites al uso de las técnicas behavioural insight (técnicas conductuales) y sus cajas de herramientas, pues muchas de las medidas implementadas revelan grandes contradicciones con toda la gama de derechos humanos, fundamentales, constitucionales, y sobre los derechos digitales y los neuroderechos. En especial, en el caso de los resultados ofrecidos por las técnicas conductuales, las Administraciones Tributarias deben asumir la responsabilidad de confrontar sus propias desviaciones y sesgos.
Las conclusiones y recomendaciones fueron aprobadas por la unanimidad de los integrantes de la Comisión de Resoluciones designada de conformidad al artículo 6 del Reglamento de las Jornadas, mencionados al comienzo.