RESOLUCIONES DE LAS XXXIII
JORNADAS LATINOAMERICANAS DE DERECHO TRIBUTARIO
Brasília – Brasil – 2026
TEMA III: «La protección del medio ambiente en la aplicación de las normas fiscales»
Vistos: El informe de la Relatora General, Dra. Denise Lucena Cavalcante (Brasil); los informes nacionales de:
Argentina Edgardo Héctor Ferré Olivé
Brasil Paulo Antônio Caliendo
Chile María Pilar Navarro Schiappacasse
Colombia Juan David Velasco Kerguelen
Ecuador Adriana Mora Bernal
España Álvaro Antón Antón
Italia Roberta Alfano, Mariagiulia Trapanese
México Gabriela Ríos Granados
Perú Yanira Armas Regal
Uruguay Ana Laura Calleja Brancatti
Venezuela Rafael Pacheco
Las comunicaciones técnicas de:
Argentina Isabel Esther Roccaro, Federico Antonio Serralta Tomellini
Brasil José María Arruda de Andrade, André L. Costa-Corrêa, Tatiana Falcão, André Folloni, Marcos Egg Freire, Jackeline Muller Galera Mari, Verónica Melo, Hadassah Laís S. Santana, Jade Thomaz Veloso, Jaqueline de Paula Leite Zanetoni
Colombia Carolina Roldán Castellanos
Ecuador Maritza Tatiana Pérez Valencia
España Cristóbal J. Borrero Moro, V. Alberto García Moreno, Francisco José Magraner Moreno, Jorge Milla Ibáñez, María Teresa Mories Jiménez, Joan Pagès i Galtés, Patrícia Olivé Conde, Roque Martínez Olmos, Ángel Urquizu Cavallé
Italia Marco Cedro, Filippo Alessandro Cimino, Francesco Dian, Loredana Strianese
México Max Alberto Diener Sala, Juan Manuel Ortega Maldonado
Uruguay José Carlos Fabeiro Vilariño
Los trabajos de la Comisión Redactora, integrada como Presidente por el Dr. Paulo Antônio Caliendo Velloso da Silveira (Brasil), por la Relatora General Dra. Denise Lucena Cavalcante (Brasil), por los Relatores Nacionales y representantes de los países miembros, y actuando como Secretario el Dr. José Carlos Fabeiro Vilariño (Uruguay);
y las exposiciones hechas en la Asamblea:
Considerando que:
La crisis climática configura hoy un riesgo sistémico, y una amenaza sistémica reclama una respuesta jurídica igualmente sistémica. Los eventos climáticos extremos, la escasez de recursos naturales, la pérdida de biodiversidad y el colapso de los ecosistemas encabezan los diagnósticos internacionales de riesgo, de suerte que la incorporación del principio de protección ambiental al Derecho Tributario deja de ser una opción de política legislativa y se convierte en exigencia estructural del sistema fiscal contemporáneo.
La aportación iberoamericana al debate global incorpora un fundamento propio. El sistema interamericano de derechos humanos, el reconocimiento del derecho a un ambiente sano como derecho fundamental, la recepción de la naturaleza como sujeto de derechos y la participación de las comunidades indígenas en las rentas ambientales someten la tributación ambiental a un estándar de efectividad que trasciende lo económico y alcanza la realización de derechos.
La asimetría entre los ordenamientos del Norte Global y los de América Latina condiciona el diseño mismo de los instrumentos. Los mecanismos de ajuste de carbono en frontera transforman la política interna de tarificación en un asunto de soberanía y competitividad, pues el margen para reducir el ajuste depende de que el país exportador disponga de un precio de carbono interno reconocible internacionalmente. La región cuenta con precios de carbono en funcionamiento desde hace más de una década y con una matriz energética comparativamente limpia, y la articulación de una posición común convierte esos activos en capacidad efectiva de negociación.
América Latina reúne el mayor acervo de bienes ambientales comunes del planeta, la Amazonía, el Cerrado, el Pantanal, el Gran Chaco, los Andes, la Mata Atlántica, los humedales y el Acuífero Guaraní, y de esa posición deriva una competencia propia para fijar los criterios de medición, valoración y remuneración de la conservación. La región inauguró instrumentos que el mundo replica, la transferencia intergubernamental con criterio ecológico, el pago por servicios ambientales financiado con tributo sobre los combustibles, el reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos y los sistemas satelitales de monitoreo de la cobertura forestal. La conservación constituye una función productiva de alcance planetario, y el Derecho Tributario dispone de categorías idóneas para tratarla como tal.
La preservación del medio ambiente se alcanza mediante todos los tributos, y todos ellos desempeñan funciones fiscales y extrafiscales susceptibles de orientarse a ese fin. La dimensión ambiental atraviesa transversalmente la totalidad del sistema tributario y excluye la pretensión de aislar un compartimento separado de tributos ambientales dotado de reglas propias. La política fiscal y la política ambiental exigen convergencia, y su disonancia frustra ambas.
Los ordenamientos examinados presentan una convergencia formal en la ratificación de los grandes instrumentos multilaterales, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París, a la que no corresponde una convergencia material equivalente en el plano de la traducción fiscal de esos compromisos. La variable determinante reside en la capacidad técnica, institucional y política de convertir el compromiso internacional en una arquitectura tributaria dotada de genuina función inductora. Ningún ordenamiento analizado ha culminado una reforma tributaria ambiental plena.
La denominación ecológica de una figura tributaria nada acredita sobre su virtualidad correctora. Los trabajos examinados documentan fracasos de estructura, cuando la base imponible resulta inaplicable o el hecho generador es ajeno al daño; fracasos de intensidad, cuando la señal de precio resulta demasiado tenue para alterar la conducta; y fracasos de afectación, cuando la recaudación se pierde sin destino verificable. El greenwashing tributario opera además en las dos direcciones del sistema, tanto en el gravamen que dice desincentivar sin lograrlo como en el beneficio que premia una sostenibilidad meramente declarada.
La capacidad administrativa e informativa decide la efectividad de la fiscalidad ambiental en cualquier ordenamiento. Un tributo cuya base nadie puede medir ni verificar resulta ambientalmente estéril por bien concebido que esté. La región dispone, en el monitoreo satelital de la cobertura forestal, de una infraestructura de referencia mundial, y su extensión a la medición de la base imponible constituye la tarea inmediata. La dimensión financiera comparece, a su vez, como el eslabón más desatendido, pues la pregunta por quién paga la cuenta reclama articular el ingreso tributario, el gasto presupuestario, el incentivo fiscal y los fondos climáticos en un circuito coherente y trazable.
Las nuevas fronteras de la presión ambiental, señaladamente la derivada de la inteligencia artificial y de los centros de datos que la sostienen, configuran una fuente de externalidades de magnitud creciente, por su huella energética, hídrica y territorial, incluida la extracción de tierras raras. Los trabajos examinados convergen en que los instrumentos fiscales clásicos, el gravamen al consumo de recursos, energía y agua, el rediseño del impuesto al carbono y el incentivo condicionado, resultan aplicables a estas fuentes de daño inéditas, siempre que se doten de categorías conceptuales precisas y de infraestructura de medición, y en que los ordenamientos deben revisar los incentivos regionales que puedan estar atrayendo actividades de alto impacto sin contrapartida ambiental verificable. Esta frontera emergente confirma, más que contradice, la tesis rectora de la Resolución: la protección ambiental no reclama un Derecho Tributario de excepción, sino la aplicación evolutiva de las categorías consolidadas a fuentes de daño nuevas, con el mismo rigor dogmático y la misma exigencia de efectividad.
La protección del medio ambiente reclama del Derecho Tributario una evolución dogmática, jamás un régimen de excepción liberado de las garantías del contribuyente. Las categorías clásicas conservan plena vigencia, y su reinterpretación a la luz de la finalidad ambiental legitima la extrafiscalidad sin sacrificar la capacidad contributiva, la proporcionalidad ni la seguridad jurídica.
RESUELVEN EFECTUAR LAS SIGUIENTES RECOMENDACIONES:
Recomendación 1. Marco común iberoamericano de fiscalidad ambiental
Los ordenamientos jurídico-tributarios de los países miembros del ILADT avanzan hacia un marco común iberoamericano de fiscalidad ambiental, orientado a la implementación coordinada de los instrumentos de protección ecológica.
1.1. Ese marco común reduce las divergencias de calificación de los instrumentos, asegura la equivalencia de trato y previene las distorsiones derivadas de la competencia fiscal entre los Estados de la región. El ILADT constituye el foro natural de esa convergencia, y la acción regional conjunta multiplica la capacidad de cada Estado para conducir una crisis de alcance global.
1.2. El marco común abarca la calificación de los instrumentos, los criterios mínimos de medición, el tratamiento tributario de los créditos y certificados ambientales y las reglas de coordinación frente a los mecanismos unilaterales adoptados por terceros Estados. Las Jornadas recomiendan al ILADT la constitución de un observatorio permanente de fiscalidad ambiental iberoamericana, encargado de sistematizar las experiencias nacionales y de dar seguimiento a la implementación de esta Resolución.
Recomendación 2. Precio interno del carbono, ajuste en frontera y posición regional común
Los países de la región operan precios internos de carbono desde hace más de una década, y esa experiencia sustenta una posición propia frente a los mecanismos de ajuste en frontera. El precio interno técnicamente sólido, reconocible internacionalmente y deducible en el ajuste, mantiene en la región la recaudación que de otro modo se transfiere al Estado importador.
2.1. Los países de la región se dotan de sistemas de monitoreo, reporte y verificación de emisiones, y de un precio de carbono interno trazable. La matriz energética limpia se convierte en ventaja competitiva efectiva cuando el país mide su huella y la acredita, y la infraestructura de medición constituye, por ello, una inversión de retorno comercial directo.
2.2. La legitimidad del instrumento de frontera exige que el precio aplicado corresponda al costo de producción del mismo producto en el mercado interno del país que lo impone, y que reconozca y descuente cualquier precio de carbono ya satisfecho en el país de origen, conforme a la excepción ambiental del artículo XX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio. El incumplimiento de esas condiciones configura proteccionismo disfrazado de protección ambiental, con menoscabo del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.
2.3. Se recomienda la creación de una fuerza de tarea regional, integrada por representantes de los gobiernos y de la academia, encargada de discutir los métodos de compensación y la protección de los intereses regionales frente al Mecanismo de Ajuste de Carbono en Frontera. Entre tales métodos figura el reconocimiento y la acumulación, a lo largo de la cadena productiva, del precio del carbono ya satisfecho en un país anterior, de modo que no se pierda por el solo hecho de no ser aquel el país exportador. La Unión Europea ha constituido un órgano consultivo con esa finalidad y ha manifestado su disposición a cooperar, y la interlocución técnica regional permite ejercer esa apertura con propuesta propia.
2.4. El tratamiento tributario de los créditos de carbono, de los créditos de descarbonización y de los certificados de garantía de origen y de energía renovable se armoniza conforme a un criterio funcional, atento al efecto ambiental del instrumento. Instrumentos que persiguen una misma finalidad ambiental reciben un mismo tratamiento tributario, y los períodos de implementación de las reformas en curso constituyen la ventana legislativa idónea para esa armonización.
Recomendación 3. Bienes ambientales comunes y financiamiento de la conservación
Los bienes ambientales comunes de América Latina fundamentan una agenda fiscal propia, y la región dispone de instrumentos consolidados que autorizan el ejercicio de esa iniciativa. La fiscalidad de la conservación se somete al mismo estándar de efectividad exigido al gravamen del daño.
3.1. Fiscalidad positiva de la conservación: los criterios ambientales de reparto de las transferencias intergubernamentales, cuyo primer precedente mundial es el ICMS Ecológico instituido en el Estado de Paraná en 1991 y hoy replicado dentro y fuera de la región, operan como genuinos instrumentos de política fiscal ambiental. Su diseño premia el resultado verificado de conservación, mediante indicadores de cobertura vegetal, calidad del agua y gestión de residuos, y se somete a la evaluación periódica prevista en la Recomendación 10.
3.2. Remuneración de la conservación y su tratamiento tributario: el pago por servicios ambientales financiado con tributo sobre los combustibles, inaugurado en Costa Rica en 1996, acreditó la viabilidad de articular ingreso tributario y resultado ambiental verificado. Los pagos por servicios ambientales, los créditos de biodiversidad y los ingresos de los programas de reducción de emisiones derivadas de la deforestación reciben un tratamiento tributario definido en ley, conforme al criterio funcional de la Recomendación 2.4, de modo que la carga fiscal preserve el incentivo a conservar.
3.3. Bienes comunes transfronterizos: las cuencas hidrográficas, los acuíferos y los biomas compartidos habilitan a la región a construir el primer régimen fiscal coordinado sobre bienes comunes de escala continental. La coordinación fija criterios homogéneos de medición y de reparto, y previene la competencia fiscal por atraer actividades de uso intensivo del recurso compartido.
3.4. Titularidad y destino del ingreso de la conservación: los entes subnacionales, las comunidades indígenas y las poblaciones tradicionales que producen el resultado de conservación participan del ingreso ambiental generado por los territorios que habitan y protegen, con trazabilidad verificable y con consulta previa. Esta construcción, propia del constitucionalismo latinoamericano, aporta al debate global un criterio de titularidad del bien ambiental que los demás ordenamientos aún no han elaborado.
Recomendación 4. Dilema extractivo, transición energética y nuevas fronteras
Las economías con fuerte participación de los recursos primarios superan la falsa disyuntiva entre el modelo punitivo y la ausencia de fiscalidad ambiental mediante un diseño que combine la señal de precio con el incentivo a la reconversión productiva.
4.1. La fiscalidad de los recursos primarios se articula de modo que la señal de precio ambiental preserve la financiación de la propia transición y la competitividad de los sectores estratégicos. El producto del gravamen extractivo recibe afectación trazable a la diversificación de la matriz productiva y a la reparación de los pasivos ambientales, y los instrumentos tributarios se vinculan al estudio de impacto ambiental como condición de las concesiones.
4.2. La transición energética reclama una política fiscal integrada que module simultáneamente el costo de las fuentes fósiles y el atractivo de las alternativas limpias, mediante instrumentos como el hidrógeno renovable, los sistemas bonus-malus de tributación de vehículos y las medidas de movilidad sostenible. Ningún instrumento aislado basta.
4.3. La inteligencia artificial y los centros de datos que la sostienen configuran una fuente de externalidades ambientales de magnitud creciente, por su huella energética, hídrica y territorial. Las categorías fiscales existentes resultan aplicables a estas fuentes de daño inéditas, siempre que se doten de precisión conceptual y de infraestructura de medición, y los ordenamientos revisan los incentivos regionales que puedan estar atrayendo actividades de alto impacto sin contrapartida verificable.
Recomendación 5. Justicia fiscal ecológica y solidaridad intergeneracional
La solidaridad intergeneracional configura un deber constitucional transformador, y fundamenta la legitimidad de gravar hoy las conductas que comprometen el patrimonio ambiental de quienes aún no han nacido.
5.1. Los instrumentos fiscales ambientales incorporan los correctores que impiden que el costo de la transición recaiga de manera desproporcionada sobre los grupos vulnerables, mediante exenciones, devoluciones o afectación redistributiva del ingreso. Una transición que agrava la desigualdad resulta políticamente insostenible, y por ello ambientalmente ineficaz a largo plazo.
5.2. El derecho a un ambiente sano opera como derecho-deber de naturaleza procedimental, ejercido mediante los cauces de información, participación y acceso a la justicia, y conecta la tributación ambiental con el estándar interamericano de derechos humanos.
5.3. Las dimensiones subjetivas emergentes del constitucionalismo latinoamericano, el reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos y la participación de las comunidades indígenas en las rentas ambientales de los territorios que habitan y preservan, enriquecen el marco dogmático de la titularidad del bien protegido y del destino del ingreso ambiental.
Recomendación 6. Evolución dogmática y garantías del contribuyente
La protección del medio ambiente en la aplicación de las normas fiscales reclama la aplicación evolutiva de las categorías dogmáticas consolidadas, hecho imponible, base, tipo, capacidad contributiva y regla-matriz de incidencia, a la finalidad de inducir conductas sostenibles.
6.1. Las legislaciones conservan íntegras las garantías del contribuyente. La urgencia climática legitima la finalidad ambiental, y nunca autoriza la relajación del principio de legalidad, de la proporcionalidad ni de la seguridad jurídica.
6.2. El principio de quien contamina paga opera como criterio de diseño normativo ex ante, y supera su comprensión como simple regla de responsabilidad ex post. La capacidad contributiva admite, en el Estado social y ecológico, una lectura que integra la aptitud de incidir sobre bienes ambientales comunes, con una conexión razonable con manifestaciones, siquiera indirectas, de riqueza.
6.3. La neutralidad y la extrafiscalidad operan en planos distintos de un mismo sistema coherente: la neutralidad rige el impuesto general sobre el consumo, y la inducción de comportamientos corresponde a los instrumentos selectivos y a los beneficios fiscales. El pretendido dilema entre ambos principios carece de fundamento.
Recomendación 7. Triple criterio del tributo ambiental genuino
La calificación de un tributo como ambiental depende de su estructura interna, jamás de su denominación legal o del sector gravado. Las Jornadas recomiendan un triple criterio acumulativo para deslindar el tributo ambiental genuino del falso tributo verde.
7.1. Criterio estructural: el hecho imponible, la base y el tipo guardan una relación suficientemente directa con el daño ambiental, de modo que la estructura del tributo module efectivamente el costo de la conducta contaminante.
7.2. Criterio de intensidad: la señal de precio alcanza la entidad necesaria para alterar el comportamiento del agente. Una alícuota simbólica frustra la función correctora aun con un diseño técnicamente impecable.
7.3. Criterio de actualización: la alícuota del tributo al carbono se ajusta anualmente conforme a la inflación, a fin de que su alícuota efectiva no se erosione con el transcurso del tiempo. La ausencia de un mecanismo de indexación debilita progresivamente la señal de precio y, con ella, la eficacia correctora del tributo.
7.4. Criterio de trazabilidad: la recaudación resulta rastreable hasta la finalidad ambiental invocada, y su reparto atiende al criterio del daño. La carga de demostrar la efectividad recae sobre quien invoca la naturaleza ambiental del tributo, y este mismo criterio se aplica por igual a los gravámenes y a los incentivos.
Recomendación 8. Financiamiento, afectación y trazabilidad
El desafío central de la tributación ambiental reside en articular ingreso, gasto y resultado ambiental de modo que el resultado sea verificable y la señal fiscal perdure en el tiempo, sin que la búsqueda de una destinación específica comprometa la efectividad del tributo.
8.1. Aunque resulta comprensible el impulso de cuantificar la recaudación del tributo ambiental y asignarle una destinación propia (afectación), la práctica internacional de los países que introdujeron un impuesto al carbono muestra que afectar el cien por ciento de la recaudación reduce la efectividad del tributo. Cuando el producto se destina a un fondo administrado por un ministerio o dotado de gobernanza propia, la autoridad hacendaria pierde el interés en elevar la alícuota a lo largo del tiempo, pues la recaudación no ingresa a las arcas públicas: el costo político resulta muy alto frente a una ganancia fiscal inexistente, y el tributo termina por estancarse, como lo evidenció la experiencia de Sudáfrica. Por ello, la mejor práctica internacional aconseja que la recaudación se dirija al presupuesto general del Estado, preservando la trazabilidad del resultado ambiental antes que la afectación rígida del ingreso.
8.2. Las legislaciones desacoplan la financiación de los entes públicos del volumen del tributo correctivo, mediante mecanismos de recomposición que eviten la contradicción estructural entre el éxito ambiental, que reduce la base gravada, y la sostenibilidad presupuestaria del ente recaudador.
8.3. Los fondos climáticos nacionales e internacionales exigen arreglos robustos de gobernanza, transparencia y rendición de cuentas. El acceso efectivo a esos fondos depende de la capacidad técnica de ejecución y de los sistemas de monitoreo, reporte y verificación, jamás de la mera adhesión formal a los mecanismos multilaterales.
Recomendación 9. Estándar unitario para el incentivo fiscal ambiental
El incentivo fiscal ambiental merece la misma evaluación de rigor que el gravamen correctivo, pues ambos son manifestaciones de una misma política financiera y ambos degeneran con facilidad en gasto tributario ineficiente.
9.1. Estabilidad jurídica: el crédito fiscal estructural integrado en el sistema tributario emite una señal de inversión más creíble que la subvención competitiva contingente, y los modelos híbridos combinan con ventaja ambas técnicas.
9.2. Accesibilidad y oportunidad: un incentivo cuya obtención depende de un cuello administrativo insalvable equivale a un incentivo inexistente, y su eficacia exige que opere en la fase del ciclo inversor donde se concentra el mayor esfuerzo de los proyectos.
9.3. Criterios objetivos y verificables: la ventaja fiscal exige acreditación del desempeño ambiental efectivo, e impide que el beneficio premie al que aparenta frente al que efectivamente innova.
9.4. Se recomienda establecer un rastreo sistemático de los incentivos y beneficios fiscales existentes, incluidas las subvenciones, para verificar su compatibilidad con los objetivos ambientales. El ordenamiento fiscal debe operar de modo de reducir progresivamente los incentivos dañosos para el medio ambiente, que deprimen la señal de precio del carbono; esta política puede acompañarse de nuevos incentivos orientados a propiciar la transición energética.
Recomendación 10. Medición, indicadores y evaluación periódica
La medición constituye la condición de posibilidad de la política fiscal ambiental. Un tributo cuya efectividad nadie puede rastrear resulta, por definición, candidato al falso tributo verde.
10.1. Los ordenamientos dotan a sus instrumentos de metodologías de inventario de emisiones, de comparación de escenarios con y sin la medida, y de análisis de costo-beneficio y de costo-efectividad.
10.2. Las leyes que instituyen tributos ambientales fijan indicadores de resultado y establecen evaluaciones periódicas de impacto, con revisión de la alícuota y del diseño cuando la evaluación acredite ineficacia.
10.3. El reporte de sostenibilidad empresarial provee la infraestructura informativa de la que depende toda política fiscal ambiental orientada a resultados. Las Jornadas recomiendan preservar su exigibilidad como bien público.
Recomendación 11. Capacidad administrativa, transparencia y comunicación institucional
La capacidad administrativa de medición, verificación y fiscalización configura una condición de idoneidad material del tributo ambiental, jamás un presupuesto externo a su validez.
11.1. Toda reforma tributaria ambiental viene acompañada de la infraestructura administrativa correspondiente, incluidos los sistemas de medición de la base imponible, sin los cuales el instrumento mejor concebido resulta inaplicable y genera litigiosidad constitucional.
11.2. La transparencia fiscal y ambiental hace accesibles a la sociedad civil y a los órganos de fiscalización las informaciones sobre renuncias tributarias, recaudación de tributos verdes y aplicación de los fondos ambientales. La opacidad sobre la verdadera naturaleza de un tributo constituye, en sí misma, un déficit de control democrático.
11.3. La finalidad ambiental de la norma tributaria se proyecta sobre su interpretación y su aplicación, y no se agota en su diseño legislativo. La coordinación vertical y horizontal entre niveles de gobierno previene los mosaicos incoherentes, las dobles imposiciones y las asimetrías que erosionan la señal de precio.
11.4. Que el ILADT comunique esta Resolución a los Poderes Ejecutivo y Legislativo y, en especial, a las Administraciones Tributarias y a las autoridades ambientales de los respectivos países, incluyendo los trabajos presentados en estas Jornadas sobre el tema, y recomiende a las Asociaciones e Institutos nacionales su adopción y difusión.
Las presentes resoluciones fueron aprobadas por mayoria de los integrantes con derecho a voto.
Comisión Redactora:
Paulo Antônio Caliendo Velloso da Silveira (Presidente)
Denise Lucena Cavalcante (Relatora General)
José Carlos Fabeiro Vilariño (Secretario)
Miembros: Los mencionados en el acápite y presentes en el evento ILADT.
Brasília, Brasil, 16 de setiembre de 2026.