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Contenido:
Vistos:
1. Los trabajos presentados a estas Jornadas por los relatores nacionales de
Argentina, Sr. Jorge Macón, de Brasil, Sr. Ives Gandra Da Silva Martins, de
Chile, Sr. Juan de Dios Vergara Baeza, de España, Sr. Mariano Sebastián
Herrador, de México, Sr. Javier Moreno Padilla, de Portugal, Sres. Antonio
Joaquin Carvalho y Manuel Henrique de Freitas Pereira y de Uruguay Sres.
Betis Inglés de Forcella y Horacio Fernández Susena.
2. Las comunicaciones técnicas aportadas por los Sres. participantes Sres.
Juan Oscar García Garzón, Saúl Witts, Ricardo Calle Sanz, José Luis Pérez de
Ayala y Angel Schindel.
3. El informe del Relator General Sr. Enrique Jorge Reig, y
4. Las proposiciones e intervenciones en las deliberaciones que han tenido
lugar durante las sesiones de trabajo de la Comisión II.
Considerando:
1. Que el problema de las alícuotas, tarifas o tipos tributarios está
condicionado a una serie de factores dentro de los que se destaca la
filosofía política dominante en el medio económico social en que el mismo se
estudie, de lo que deriva la magnitud de la carga a exigir a los
contribuyentes y los criterios de equidad aceptados para distribuir su peso
entre la población.
2. Que la eficiencia del Estado en el manejo y dirección del gasto público,
así como la racionalidad y eficacia de la administración pública y, en
particular, de la administración fiscal, son elementos importantes para la
fijación de las alícuotas en los distintos impuestos, en magnitudes que por
su razonabilidad logren el acatamiento y cumplimiento de los contribuyentes.
3. Que la presencia de la inflación en la mayor parte de los países reunidos
en estas Jornadas, hace necesario tomar en cuenta las distorsiones que ella
causa en la distribución de la carga tributaria y en las bases de medida, que
afecta la equidad tenida en vista al fijar los gravámenes e incide en la
actitud de cumplimiento de los contribuyentes.
4. Que asimismo es necesario insistir, antes de analizar el problema de las
alícuotas, tarifas o tipos tributarios, en la importancia fundamental que,
para el logro de la incidencia efectiva de éstas en la medida deseada por el
legislador, tiene la correcta y uniforme determinación de las bases imponible
de los gravámenes.
En las economías con inflación, la valuación de las bases imponibles, debe
estar referida al mismo período de tiempo, cualquiera sea la naturaleza de
las diversas manifestaciones de capacidad contributiva que constituyan el
hecho imponible de los tributos y el tiempo de pago estar también fijado
dentro de los plazos que guarden armonía para los distintos sectores
contribuyentes y distintos gravámenes, con el momento de verificación de los
hechos imponibles. De lo contrario, las distorsiones resultantes alteran la
equidad relativa entre distintos sectores de contribuyentes y, aun entre
unidades contribuyentes individuales y perturban el cumplimiento de los
obligados al pago así como el logro de los objetivos esperados de los
impuestos que compongan el sistema tributario.
5. Que, si bien resulta obvio, es conveniente subrayar que el dar respuesta
en el sistema tributario a las distorsiones causadas por la inflación no
significa una aceptación o conformismos con ésta y que por el contrario la
política fiscal debe ser utilizada como uno de los instrumentos en la conducción
de las tensiones inflacionistas. El ajuste fiscal de las distorsiones
producidas por la inflación, contribuye a mantener niveles de recaudación
adecuados y a combatir los regazos o atrasos fiscales que de otro modo
deterioran la equidad y llevan al déficit presupuestario.
6. Que los objetivos económicos sociales con que modernamente se emplea la
tributación para el logro de la finalidad común a todo gobierno de utilizarla
juntamente con la política del gasto público, para servir a los propósitos de
redistribución, estabilidad y desarrollo económico, tendientes a mejorar el
bienestar de los pueblos, condiciona también el marco dentro del cual pueden
sentarse pautas generales relacionadas con las alícuotas, tarifas o tipos de
impuestos.
7. Dado el efecto nocivo de la evasión en el cumplimiento de los fines
postulados a la tributación, así como su incidencia en el aumento por los
gobiernos de las alícuotas de los impuestos para mantener una recaudación
dada, es necesario efectuar antes de formular recomendaciones dirigidas a la
estructuración de estas últimas, reflexiones acerca de la necesidad de dotar
a los programas de educación de la población, desde sus primeros estudios con
elementos de hacienda pública, que den al ciudadano idea clara de la función
del impuesto y del gasto público en la sociedad moderna.
LAS VIII JORNADAS HISPANO LUSO AMERICANAS
DE ESTUDIOS JURÍDICOS
Recomiendan
Tener
en cuenta las siguientes pautas o criterios generales, en la estructuración
de los sistemas de alícuotas aplicables a los distintos tributos:
a)
Impuesto a la renta o ingresos
1. El impuesto global sobre las personas físicas debe graduarse
progresivamente por un sistema de escalas, en que el ritmo de la
progresividad en los distintos escalones discurra teniendo en cuenta la
distribución de los contribuyentes según sus ingresos, reduciendo la
distancia de las alícuotas marginales de cada tramo respecto de las alícuotas
medias. La razonabilidad de las diferenciaciones de cada tramo y de su escala
marginal, así como el número de éstos debe responder a los consensos de
opinión prevalecientes sobre equidad, redistribución, fines
económico-sociales, eficacia administrativa y actitud de cumplimiento.
El sistema de progresividad por escalas que se propicia-en cuya estructura se
hallan en conflicto el propósito de simplicidad, que aconseja limitar la
cantidad de tramos, con el de logro de una adecuada continuidad en la
graduación, que requiere lo contrario- no significa desconocer las ventajas
de la forma de progresividad “continua”, respecto de la cual deberían
alentarse los estudios tendientes al logro de una sencillez en su formación
que resulte de aplicación práctica.
2. Las exenciones o exclusiones de la base del impuesto personal deberían ser
mínimas, para evitar que se acuda a aumentos de alícuotas para mantener un
nivel determinado de recaudación.
3. En vista de la presencia de condiciones de inflación en la mayor parte de
los países Hispanos-Lusos- Americanos, debe efectuarse el ajuste permanente
de los límites de tramo de la escala progresiva para mantener un similar peso
efectivo del impuesto entre los contribuyentes.
4. En los casos en que la inflación se torna significativa y permanente, es
asimismo deseable la indexación de las deudas y créditos fiscales y de las
bases para el cálculo de anticipos cuando estén fundadas en impuestos del año
anterior, para evitar los efectos perniciosos de la inflación en el
cumplimiento de las obligaciones tributarias y las pérdidas de recaudación efectiva
debidas a los rezagos o atrasos fiscales.
5. Igualmente, en los supuestos del párrafo anterior, deberían ajustarse las
bases de medida del impuesto para evitar las distorsiones causadas en ella
por la inflación.
6. En cuanto al impuesto sobre las rentas de sociedades, es aconsejable se
aplique con una alícuota, tarifa o tipo proporcional o uniforme, por no ser
apropiadas a personas colectivas la forma de alícuotas progresivas y por
estimular su uso la división artificial de las empresas. La renta de las
sociedades debe ser gravada con el impuesto global progresivo que se aplique
a sus accionistas o socios, en el momento en que aquella se considere
distribuida, tal como recomiendan las V Jornadas reunidas en Córdoba
(España), en octubre de 1972.
7. La tributación de las ganancias de capital debería guardar relación en sus
alícuotas con las del impuesto a las rentas ordinarias, y ser objeto de
ajustes similares a los indicados para el impuesto a la renta a fin de evitar
las distorsiones causadas por la inflación. Preferiblemente, debieran ser
absorbidas por éste, mitigando el impacto de la progresividad sobre las
ganancias acumuladas durante períodos mayores al año; a este efecto se han
mencionado entre otras soluciones, la aplicabilidad del método denominado “de
prorrata”.
8. En el caso de titulares de rentas de trabajo personal, en función de las
cuales se aporten también contribuciones a la seguridad social, debería
tenerse en cuenta la similitud de las bases de ambos tributos con el fin de
integrar o coordinar éstos, de modo que se respete el principio de equidad
tributaria.
b)
Imposición sobre los consumos
9. Es deseable mejorar la forma de imposición adoptada en los países en que
no se aplica un tipo de gravamen de incidencia una sola vez en el precio,
sino impuestos a las ventas acumulativos, a fin de evitar las distorsiones en
la organización de los negocios y en la actitud de cumplimiento que causa
esta forma de gravámenes al aplicarse con alícuotas de cierta importancia.
10. Tanto en los impuestos acumulativos de etapa múltiple, como en los de
etapa única o de etapa múltiple y única incidencia en el precio(impuesto al
valor agregado) , el gran número de exenciones frecuentemente existente lleva
a requerir el empleo de altas alícuotas, tarifas o tipos, lo que hace
aconsejable reducir el número de aquéllas, ciñéndolas a las imprescindibles
para atenuar la regresividad del gravamen.
11. Al fijar la magnitud de las alícuotas que se consideren adecuadas a los
propósitos asignados al impuesto, debe considerarse la forma del tributo, su
acumulación o no en distintas etapas sobre las que recaiga, con el objeto de
evitar en lo posible las distorsiones entre su expresión numérica y la
incidencia efectiva del gravamen. Deben asimismo, considerarse los gravámenes
similares que se empleen en otros niveles o esferas de gobierno.
12. Dadas las ventajas para la administración así como para el contribuyente,
de la aplicación del impuesto con una alícuota única, es deseable evitar el
empleo de alícuotas diferenciadas en función de la capacidad contributiva que
revela el consumo de los respectivos bienes y servicios. Sin embargo, donde
sea necesario la adopción de alícuotas graduadas para contribuir a través de
esta forma de imposición al mejoramiento de la distribución de la carga
tributaria, es recomendable por razones de administración y cumplimiento
limitar el número de alícuotas o dos o, como máximo, a tres. Debe asimismo,
reducirse en estos casos el número de bienes y servicios sometidos a
alícuotas diferenciales.
13. En cuanto a la tributación sobre consumos específicos, debería limitarse
asimismo el número de bienes y servicios a incluir en estas forma de
imposición separada del impuesto general y, a fin de lograr una mejor
distribución de la carga en función del principio de capacidad contributiva y
evitar el rezago en sus alícuotas como consecuencia de la inflación,
transformar aquéllas fijadas en función de unidades de medida (impuestos
específicos) por alícuotas expresadas como por ciento de valor de las ventas
(impuesto ad-valorem). En este tipo de gravámenes, cuando el impuesto se
concentra en grandes unidades contribuyentes y su uso responde a fines
distintos a los que justifican la progresividad, pueden emplearse alícuotas
varias veces más altas que las que utilizan en el impuesto general sobre los
consumos.
c)
Impuestos sobre capitales y patrimonios:
14. Son aplicables a la formulación de las escalas progresivas que se
utilizan en los impuestos sobre el patrimonio neto de los individuos y sobre
las herencias y donaciones, los criterios indicados en el punto primero en
relación con el impuesto a la renta. Dado el carácter complementario que el
gravamen sobre el patrimonio neto de los individuos tiene sobre el impuesto a
la renta, sus alícuotas deben ser sensiblemente inferiores a las de éste, de
modo que sumados ambos gravámenes el total del impuesto llegue a límites
razonables.
En los países que aplican el impuesto a las herencias y donaciones, los
mismos criterios de formulación de la progresividad por escalas son
aplicables, al lado del criterio tradicional que considera la relación de
parentesco, beneficiando con escalas menores las transmisiones entre cónyuges
y padres e hijos, en primer lugar, y entre ascendientes y descendientes en
línea directa.
15. En el impuesto a las herencias y donaciones y en el impuesto al
patrimonio, las alícuotas deben graduarse teniendo en cuenta el principio de
no confiscatoriedad, que señala un límite a la imposición en uno y otro
gravamen variable según los consensos de opinión prevalecientes en cada país.
16. El impuesto a la propiedad inmobiliaria y otras formas de gravamen que se
apliquen sobre determinados bienes no justifican el uso de alícuotas
progresivas cuando su base está constituida sólo por el valor de éstos
(impuestos objetivos o reales) debiendo reservarse el uso de alícuotas
progresivas a los gravámenes que reúnen en relación con el individuo o la
unidad familiar, todas o la mayor parte de las propiedades que posean,
deducidas las deudas y cuya forma más completa es el impuesto al patrimonio
neto individual.
17. En cuanto al impuesto sobre el patrimonio neto de las sociedades, es
aconsejable se aplique con una alícuota proporcional uniforme, por las mismas
razones expresadas en relación con el impuesto sobre la renta de sociedades
en el punto sexto. El patrimonio de las sociedades sujeto a este impuesto
debe integrar la base imponible del que afecte el patrimonio neto individual
de sus accionistas y socios.
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