|
Contenido:
Visto:
Los trabajos presentados por los relatores nacionales: doctor Enrique Bulit
Goñi (Argentina), doctor Aurelio Pitanga Seixas Filho (Brasil), doctor Alvaro
Arango Mejía (Colombia), doctor José Vicente Troya Jaramillo (Ecuador),
doctor Eusebio González y doctor José Juan Ferreiro Lapatza (España), doctor
Alfredo Vidal Henderson, doctor Enrique Vidal Henderson y doctor Miguel Mur
Valdivia (Perú), doctor James A. Whitelaw (Uruguay), doctor Federico Araujo
Medina y doctor Rodolfo Plaz Abreu (Venezuela).
El informe del señor Relator General, Doctor José Luis Shaw.
Las comunicaciones técnicas y las opiniones vertidas sobre el tema en la
Sesión Plenaria inicial.
Las
XV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario
Concluyen:
1.
La correcta delimitación de los caracteres definitorios de la tasa y del
precio desde el punto de vista jurídico tiene gran trascendencia, a fin de
distinguir lo más claramente posible estos ingresos entre sí, así como
también de otros ingresos como el impuesto y la contribución especial.
En algunos países es de fundamental importancia distinguir la tasa del
impuesto por razones vinculadas con la forma distinta en que las respectivas
Constituciones o leyes organizan la potestad tributaria de diferentes niveles
o esferas de gobierno en materia de tasas y en materia de impuestos.
En todos los países es preciso distinguir la tasa del precio, así como estos
ingresos del impuesto y de la contribución especial, dado el diferente
régimen jurídico a que cada uno de ellos está sujeto.
Particular importancia adquiere la distinción entre el precio y los ingresos
tributarios por la circunstancia de que estos últimos están sujetos al
principio de legalidad o de reserva de ley en materia tributaria, en tanto el
primero puede – en principio – ser fijado por la Administración. Esta
distinción también es de suma importancia porque no resulta jurídicamente
admisible que se otorguen a la Administración, en el caso del precio, las
facultades especiales que el derecho positivo le pueda conceder en el caso de
los créditos de naturaleza tributaria. Todo intento de confundir tasa y
precio con regímenes legales híbridos o atípicos debe ser entendido como un
mecanismo para eludir las garantías individuales del contribuyente.
2. El elemento de distinción fundamental del precio con la tasa – así como
con las otras especies tributarias – es la fuente jurídica de la obligación,
que en el caso del precio es el acuerdo de voluntades entre el Estado y el
particular y en el caso de los tributos la voluntad unilateral y coactiva de
la ley.
En los casos en que este elemento de distinción se desdibuja en la práctica
porque los servicios de naturaleza supuestamente contractual se encuentran
monopolizados de derecho o de hecho por el Estado, y además, su demanda
resulta ineludible, es aconsejable que el ordenamiento jurídico extienda a
los mismos el principio de reserva de ley para la fijación de todos los
elementos de la obligación.
Cuando, además, la utilización del servicio monopolizado está impuesta
obligatoriamente por la ley, corresponde concluir que la fuente jurídica de
la obligación no es el acuerdo de voluntades – del cual existe una mera
apariencia formal- sino la voluntad unilateral y coactiva del Estado, razón
por la cual estamos en presencia de un verdadero tributo que debe cumplir con
todos los requisitos constitucionales correspondientes.
3.
La tasa como especie del género tributo se encuentra sometida al principio de
legalidad, debiendo contener la ley de su creación una descripción clara y
precisa de la actividad que genera la obligación de pago, con indicación del
sujeto pasivo y los elementos cuantificantes del tributo.
4.
La percepción de una ventaja o beneficio por parte del contribuyente no
constituye un elemento esencial caracterizante de la tasa.
Por el contrario, la consideración de la ventaja o beneficio que reporta la
prestación del Estado es un elemento esencial del precio, dada su naturaleza
contraprestativa.
5.
La demanda o solicitud del contribuyente para que la actividad estatal se
ponga en funcionamiento a su respecto, tampoco constituye un elemento
esencial caracterizante de la tasa. Por el contrario, en el caso del precio
siempre se requiere que el obligado a su pago demande o solicite el
funcionamiento del servicio estatal para que se concrete una prestación
específica a su respecto.
6.
Tanto en el caso de la tasa como del precio es de la esencia del correspondiente
ingreso que la actividad estatal sea divisible en unidades de uso o consumo a
fin de que pueda concretarse una prestación específica respecto del obligado
al pago.
7.
Es de la esencia de la tasa que el servicio estatal que constituye su presupuesto
de hecho sea prestado efectivamente por la Administración al contribuyente,
aún cuando éste se resista a recibirlo.
La prestación efectiva del servicio al contribuyente es uno de los elementos
caracterizadores más importantes para distinguir la tasa de las otras
especies tributarias, particularmente del impuesto.
La carga de la prueba de la efectiva prestación del servicio, en caso de
conflicto, debe corresponder a la Administración.
La prestación efectiva del servicio estatal es también condición esencial de
la existencia del precio.
8.
Para establecer la diferencia entre tasa y precio debe recurrirse
primordialmente a la caracterización de aquellas actividades divisibles y
vinculantes del Estado, que éste no puede dejar de ejercer tales como las jurídico–administrativas,
del poder de policía o del poder constitucional de impartir justicia. Estas
actividades o servicios derivados del concepto de soberanía e inherentes a la
existencia misma del Estado, hacen que su retribución tenga naturaleza tributaria.
Todas las otras sumas que se exigen por los servicios que no tienen las
características apuntadas pueden ser tratadas por la ley como precios.
9.
Para que se configure una tasa es indispensable que el servicio sea prestado
por el Estado en su condición de tal; en cualquier otro caso se configura el
precio.
10.
La ley no debe asignar el producto de las tasas a un destino ajeno a la
financiación de la actividad estatal que constituye el presupuesto de hecho o
hipótesis de incidencia de la obligación.
Si de las circunstancias relativas a la creación del tributo surge que la
verdadera finalidad de su creación es solventar gastos ajenos al servicio
vinculado a la tasa, la realidad debe primar sobre la figura de la tasa y
concluirse que está ante otra especie tributaria cuya creación debe cumplir
con los requisitos constitucionales pertinentes, en especial en cuanto a la
potestad para establecerla.
11.
Es de esencia de la tasa que no exceda de una “razonable equivalencia”entre
su producto y el costo global del servicio estatal vinculado.
La carga de la prueba de la “razonable equivalencia” debe corresponder, en
caso de conflicto, a la Administración.
12.
Es de la esencia de la tasa que su base de cálculo se fije en función de la
medición o cuantificación de alguno o algunos de los elementos que integran
el hecho generador de la misma, pues de lo contrario la exigencia de la tasa
como tal carecería de legitimidad, en especial en cuanto a la potestad para
establecerla.
Resultado
de la votación:
La conclusión 1 fue aprobada por 38 votos a favor (Bulit, Casás, Villegas,
Bocchiardo, Schindel, Akselrad, Ataliba, Campos, De Paula, Arango, Leyva,
Florez, Israel Hernández, E. González, Ferreiro, Lampreave, Falcón, Reyes,
García, Jiménez, López, Ramírez, E. Vidal, A. Vidal, Mur, L. Hernández,
Luque, Chang, Alexandre, Shaw, Whitelaw, Valdés, Mazz (con reservas),
D´Alessandro, Peirano, Araujo, Plaz, Octavio) y 1 voto en contra (Marcano).
Los párrafos 1 y 2 de la conclusión 2, la conclusión, 3, la conclusión 4, la
conclusión 5, la conclusión 6 y la conclusión 7 fueron aprobados unánimemente
por 41 votos ( Bulit, Casás, Villegas, Bocchiardo, Schindel, Akselrad,
Ataliba, Campos, De Paula, Arango, Leyva, Florez, Israel Hernández, E.
González, Ferreiro, Lampreave, Falcón, Flores Zavala, Reyes, García, Jiménez,
López, Ramírez, E. Vidal, A.Vidal, Mur, L. Hernández, Luque, León, Chang,
Alexandre, Shaw, Whitelaw, Valdés, Mazz, D´Alessandro, Peirano, Araujo, Plaz,
Octavio, Marcano). El Dr. Valdés, con relación al párrafo 2 de la conclusión
2 hace reserva respecto a la mención “todos los elementos de la obligación”.
El párrafo 3 de la conclusión 2 fue aprobado por 34 votos a favor (Bulit,
Casás, Villegas, Bocchiardo, Schindel, Campos, De Paula, Arango, Leyva, Florez,
Israel Hernández, E. González, Ferreiro, Lampreave, Falcón, Flores Zavala,
Reyes, García, López, Ramírez, E. Vidal, A. Vidal, Mur, L. Hernández, Luque,
León, Chang, Alexandre, Shaw, Mazz, Araujo, Plaz, Octavio, Marcano) y 7 votos
en contra (Akselrad, Jiménez, Alexandre, Whitelaw, Valdés, D´Alessandro,
Peirano).
La conclusión 8 tuvo 22 votos a favor (Casás, Villegas, Bocchiardo, Akselrad,
Arango, Leyva, Florez, Flores Zavala, Ramírez, E. Vidal, A. Vidal, Mur,
Luque, León, Shaw, Whitelaw, Valdés, Mazz, D´Alessandro, Peirano, Octavio, G.
Parra), 17 votos en contra (Schindel, Ataliba, Campos, De Paula, Israel, E.
González, Ferreiro, Lampreave, Cayón, Falcón, Reyes, García, Jiménez,
Grellaud, Araujo, Plaz, Marcano) y 5 abstenciones (Bulit, Agulló, L. Hernández,
Chang, Alexandre).
Se publica a continuación por haber obtenido más del 20% de los votos, una
cláusula sustitutiva de la conclusión 8 que dice así: “Corresponde a la
decisión política determinar los servicios que en cada momento histórico y en
cada organización política determinan la exigencia de una tasa sin que
parezca posible establecer las características esenciales de tales
servicios”. El resultado de la votación sobre esta cláusula fue el siguiente:
22 votos por la negativa (Casás, Villegas, Bocchiardo, Schindel, Arango,
Leyva, Florez, Israel Hernández, Jiménez, Ramírez, A.Vidal, Mur, L.
Hernández, León, Shaw, Whitelaw, Valdés, Mazz, D´Alessandro, Peirano,
Octavio, G.Parra), 18 votos por la afirmativa ( Akselrad, Ataliba, Campos, De
Paula, E.González, Ferreiro, Lampreave, Cayón, Agulló, Falcón, Reyes, García,
López, Grellaud, Luque, Chang, Alexandre, Marcano) y 5 abstenciones (Bulit,
Flores Zavala, E.Vidal, Araujo, Plaz). El Dr. Schindel fundamentó su voto
negativo sobre los dos textos porque entiende que hubo un vicio de
procedimiento en la votación, porque previamente se debió haber votado si se
debía incluir o no una propuesta sobre el tema, y solo en el caso de haber
resultado positivo este punto, se deberían haber puesto a votación las dos
fórmulas referidas en su orden. El Dr. Ferreiro explicó su voto señalando que
“nadie puede poner un ejemplo de un servicio para el que se pide una tasa y
que no puede nunca en ningún país determinar la exigencia de un precio”.
Ataliba fundamentó su voto porque es científicamente correcto y cumple las
exigencias de todas las Constituciones, el dejar al legislador el criterio,
que necesariamente va a atender a las exigencias constitucionales.
La conclusión 9 tuvo 34 votos a favor (Bulit, Casás, Villegas, Schindel, Akselrad,
Ataliba, Campos, De Paula, Arango, Leyva, Florez, Israel Hernández,
E.González, Ferreiro, Lampreave, Cayón, Flores Zavala, Reyes, García, López,
Ramírez, E.Vidal, A.Vidal, Mur, L.Hernández, Grellaud, Luque, León, Chang,
Shaw, Whitelaw, Araujo, Plaz, G.Parra), 9 votos en contra (Agulló, Jiménez,
Alexandre, Valdés, Mazz, D´Alessandro, Peirano, Octavio, Marcano) y 1
abstención (Falcón). La Dra. Agulló fundamentó su voto negativo en que “si
bien la referencia a la actuación del Estado ‘en su calidad de tal’ resulta
bastante confusa, sobre todo ante la complejidad de las diferentes
modalidades de prestación de servicios públicos, la razón fundamental en que
se apoya mi voto negativo es el total desacuerdo con la frase final del punto
9, ya que la configuración de una prestación como precio depende de otros
factores, primordialmente de la existencia de una obligación contractual, no
legal y de su cuantificación retributiva, no contributiva, esto es, de su
configuración como una auténtica contraprestación. La existencia o
inexistencia de contraprestación es la clave de la diferenciación entre el
tributo y precio y es preciso ser coherente con este planteamiento”. El Dr.
Jiménez fundamentó su voto negativo “por el carácter residual atribuido al
precio, ya que tal figura no es omnicomprensiva de las otras opciones o
posibilidades jurídicas”. El Dr. Alexandre fundamentó su voto negativo porque
entiende que debería ser retirado el párrafo final que dice “en cualquier
otro caso se configura el precio”. El Dr. Valdés fundamentó su voto negativo
“por considerar que ciertas prestaciones realizadas por personas públicas no
estatales reúnen los requisitos básicos de los tributos, por lo que se
requiere su creación por ley, ejemplo: aportes obligatorios para la financiación
de la Seguridad Social”. La Dra. Mazz fundamenta su voto negativo “por la
expresión de que ‘el servicio sea prestado por el Estado en su condición de
tal’, consideramos que el Estado es tal actuando en servicios inherentes, o
como empresario por lo cual la conclusión no establece ningún criterio de
referencia. Es, además, contradictorio con la conclusión 8 votada
afirmativamente”.
La conclusión 10 fue aprobada por 42 votos (Bulit, Casás, Villegas,
Bocchiardo, Schindel, Akselrad, Ataliba con reservas, Campos, De Paula,
Arango, Leyva, Florez, Torres, E. González, Ferreiro, Lampreave, Agulló,
Flores Zavala, Reyes, García, Jiménez, López, Ramírez con reservas, E.Vidal,
A.Vidal, L.Hernández, Grellaud, Luque, León, Chang, Alexandre, Shaw,
Whitelaw, Valdés, Mazz, D´Alessandro, Peirano, Araujo, Plaz, Octavio,
G.Parra, Marcano), 2 votos en contra (Israel Hernández, Falcón) y 2
abstenciones (Cayón, Mur).
El primer parágrafo de la conclusión 11 tuvo 39 votos a favor (Bulit, Casás,
Villegas, Schindel, Akselrad, Campos, De Paula, Arango, Leyva, Israel
Hernández, Torres, E. González, Lampreave, Falcón, Flores Zavala, García,
Jiménez, Ramírez, E. Vidal, A. Vidal, Mur, L. Hernández, Grellaud, Luque,
Melgarejo, León, Chang, Alexandre, Shaw, Whitelaw, Valdés, Mazz, D´Alessandro,
Peirano, Araújo, Plaz, Octavio, G. Parra, Marcano) y 6 votos en contra
(Ataliba, Ferreiro, Cayón, Agulló, Reyes, López). La Dra Agulló fundamentó su
voto porque: “es de esencia de la tasa que exista una ‘razonable proporción’
entre su producto y el coste global del servicio estatal vinculado sin que en
ningún momento dicho coste global pueda ser superado”.
El parágrafo 2 de la conclusión 11 fue aprobado por 40 votos (Bulit, Casás,
Villegas, Akselrad, Ataliba, Campos, De Paula, Arango, Leyva, Israel Hernández,
Torres, Ferreiro, Cayón, Agulló, Falcón, Flores Zavala, Reyes, García, López,
Ramírez, E. Vidal, A. Vidal, Mur, L. Hernández, Grellaud, Luque, Melgarejo,
León, Chang, Shaw, Whitelaw, Valdés, Mazz, D´Alessandro, Peirano, Araújo,
Plaz, Octavio, G. Parra, Marcano), 1 voto en contra (Jiménez) y 4
abstenciones (Schindel, E. González, Lampreave, Alexandre). El Dr. Jiménez
fundamentó su voto negativo “por considerar que contraviene los principios de
‘presunción de legalidad de los actos de las autoridades’, así como el que
rige en materia de derecho procesal, en el sentido de quien niega debe
soportar la carga de la prueba cuando dicha negación implica una afirmación
contraria, como en la especie de que la tasa no guarda la “razonable
equivalencia”. Con la propuesta de la Comisión, se quiebra el principio de la
unidad del orden jurídico al romper la regla procesal que prima”.
Se publica a continuación por haber superado el 20% de los votos, el
siguiente párrafo propuesto por el Dr. Schindel a efectos de ser intercalado
entre los parágrafos 1 y 2 de la conclusión 11: “La eventual utilización a
los efectos del reparto de la tasa de indicios o parámetros emergentes del
principio de la capacidad contributiva debe tener como límite, en todos los
casos, el referido principio de la ‘razonable equivalencia’.” Esta
proposición tuvo 30 votos por la negativa (Akselrad, Ataliba, Campos, De
Paula, Leyva, Israel Hernández, Ferreiro, Lampreave, Reyes, García, Jiménez,
López, Ramírez, A. Vidal, Mur, Grellaud, Luque, Melgarejo, León, Chang,
Alexandre, Shaw, Whitelaw, Valdés, Mazz, D´Alessandro, Peirano, Plaz, G.
Parra, Marcano), 11 votos por la afirmativa (Bulit, Casás, Schindel, Arango,
Torres, E. González, Agulló, Falcón, Flores Zavala, Araujo, Octavio) y 2
abstenciones (E. Vidal, L. Hernández).
La conclusión 12 fue aprobada por 41 votos (Bulit, Casás, Villegas,
Bocchiardo, Schindel, Akselrad, Ataliba, Campos, De Paula, Arango, Alfonso,
Leyva, Torres, Ferreiro, Lampreave, Falcón, Flores Zavala, Reyes, García,
Jiménez, López, Ramírez, E. Vidal, A. Vidal, Mur, L. Hernández, Grellaud,
Melgarejo, León, Chang, Alexandre con reservas, Shaw, Whitelaw, Valdés con
reservas, Mazz, D´Alessandro, Peirano con reservas, Araujo, Plaz, Octavio con
reservas, G. Parra), 1 voto en contra (Israel Hernández) y 2 abstenciones (E.
González, Marcano).
|
