Tema II: Tutela Judicial Efectiva en materia tributaria 2022.
País de origen: Guatemala
Jornada: XXXI Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario- Ciudad de Guatemala 24 al 27/10/2022.
Contenido:
Resolución Tema II “Tutela judicial efectiva en materia tributaria”
En Ciudad de Guatemala, el 27 de octubre de 2022, de conformidad con los previsto en los artículos 5 y 6 del Reglamento de las XXXI Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario, se reúne la Comisión designada para el tratamiento del Tema II, integrada por: Gabriela Tozzini (Presidenta), Cesar Cermeño (Secretario), Leonardo Palacios Márquez (Relator General), los relatores nacionales Rafael Vergara (Bolivia), Fabio Londoño (Colombia), Carmen Amelia Simone Lasso (Ecuador), Felipe Alonso Murillo (España), Erwin Romero (Guatemala), Antonio Guidara (Italia), Carlos Espinosa Berecochea (México), María Eugenia Caller Ferreyros (Perú), Gastón Lapaz (Uruguay) y Daniel Betancourt (Venezuela), con la participación de los comunicantes técnicos Guillermina Gamberg (Argentina), Jaime Rodrigo Machicao y Luis Fernández Sánchez Echeverría (Bolivia), Juan Camilo De Bedout y Juan Carlos Becerra (Colombia), Maritza Tatiana Pérez Valencia y Victoria Adelina Montero Tamayo (Ecuador), José María Lago Montero (España), Roberta Alfano, Enrico Traversa y Menita de Flora (Italia), Alonso Pérez Becerril y Leopoldo Pérez Becerril (México), Julio Fernández Cartagena y Lourdes Chau (Perú), María Paula Garat y José Luis Shaw (Uruguay) y Elvira Dupouy y Serviliano Abache (Venezuela);
Considerando:
- Que a pesar de haberse conformado una doctrina, sostenida durante más de seis décadas por parte de la ILADT, dimanante de las conclusiones y recomendaciones formuladas durante treinta ediciones de sus jornadas, se aprecia en algunos países miembros un alejamiento de la misma producto, entre otras cosas, de la inexistencia de Códigos Tributarios, o de sus reformas sucesivas que representan evidentes retrocesos y abierta contradicción a los principios máximo ordenadores del sistema tributario y, en consecuencia, un desmejoramiento de la condición de los contribuyentes.
- Que a lo anteriormente expuesto se adiciona la preocupación de observar la tendencia incremental en los países miembros que han sido objeto de revisión general y específica, por nuestra institución, a las intervenciones dominantes y mediatizadoras del poder ejecutivo sobre el poder judicial, el fortalecimiento de las prerrogativas y privilegios de las Administraciones Tributarias, la deslegalización de las instituciones adjetivas en materia de procedimientos y procesos tributarios y la falencia en la tutela cautelar.
- Que en relación con lo anterior, se evidencia como los países miembros del Instituto enfrentan graves problemas en cuanto a la vigencia efectiva de los principios que integran la cláusula de Estado de derecho, como lo es el respeto pleno de los derechos fundamentales de los individuos, las garantías a la libertad individual, la efectiva separación y el sistema de pesos y contra pesos entre los Poderes Públicos.
- Que en otro orden de ideas, el derecho a la tutela judicial efectiva se hace nugatorio en virtud de la existencia de gobiernos (sentido lato) de base autoritaria, que en apariencia de observancia a los principios y valores del Estado derecho y la funcionalidad del sistema democrático, propugna, sea por la legislación producto de los procesos constitutivos de ley en el Poder Legislativo o sea por la vía de la habilitación legislativa, un vaciamiento de los derechos del contribuyente inmanentes al derecho general a la tutela judicial efectiva, bajo el pretexto de la representación y la actuación en procura del interés colectivo.
- Que la formulación de recomendaciones, que pudieran representar alteraciones, mutaciones o transformaciones de instituciones propias a la tutela judicial efectiva, por ejemplo en los casos del arbitraje, como expresión de su existencia en alguno de los países del sistema de justicia y como medio de resolución de controversias por el Estado en sus distintas manifestaciones político territoriales, producto de determinaciones complementarias de impuestos, accesorias y sanciones, debe ser el resultado de una visión sistemática del ordenamiento constitucional y bajo la bitácora de la interpretación de la esencia de los derechos fundamentales constitucionalmente consagrados. Esto es, su condición de progresividad, goce y ejercicio, universal, irrenunciable, indivisible e interdependiente.
- Que no resulta conveniente ni procedente la modificación de la Carta del ILADT para contemplar una definición o un mecanismo de equiparación a través de los supuestos de casos fortuitos y fuerza mayor, se trata de supuestos que se deben valorar conforme al ordenamiento interno de cada país, específicamente, del Derecho de las obligaciones y las demás regulaciones propias del derecho privado a los cuales se debe aplicar por remisión interna.
- Que la Carta del ILADT, en un avance de la formulación dogmática de los límites explícitos al ejercicio del poder tributario y en garantía de los derechos del contribuyente como fiel balance del equilibrio entre ambos sujetos, que integran la relación jurídico tributaria, no puede caer en el extremo casuístico abandonando la esencia principista, que desarrolla no solo la doctrina del ILADT, sino que también se recoge en otros acuerdos, convenios y tratados, que definen el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
- Que si se pretende consolidar la tutela judicial efectiva en su dual conceptuación como derecho y garantía, enrielada en su tridimensionalidad (acceso, tutela cautelar y ejecutoriedad de sentencia), no se puede dejar de lado la posibilidad de encontrar en el arbitraje una forma de concreción de los derechos de los contribuyentes en hacer valer sus pretensiones frente a las exigencias del Estado.
LAS XXXI JORNADAS DEL ILADT RECOMIENDAN:
PRIMERO: Ratificar la importancia de la “La Carta de los derechos del contribuyente del ILADT”, especialmente en lo relativo a la tutela administrativa y judicial efectiva como una expresión del avance en la formulación dogmática de los limites explícitos al ejercicio del poder tributario y en garantía de los derechos del contribuyente como fiel balance del equilibrio entre ambos sujetos, que integran la relación jurídico tributaria, no se puede caer en el extremo casuístico abandonando la esencia principista, que desarrolla no solo la doctrina del ILADT, sino que también se recoge en otros acuerdos, convenios y tratados, que definen el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
SEGUNDO: Exhortar a los países miembros que todavía no cuentan con códigos tributarios a ejercer las gestiones correspondientes ante los órganos del Poder Público competentes para su sanción y promulgación. A tales efectos, se debe seguir la doctrina del ILADT en materia de codificación y, muy especialmente, los postulados dogmáticos contenidos en la Carta de los derechos del contribuyente.
TERCERO: La ampliación, en los códigos tributarios o legislaciones que contengan normas adjetivas tributarias, del objeto del proceso contencioso tributario a todas las pretensiones que puedan surgir en la esfera jurídica de los sujetos pasivos como reacción a cualquiera de las manifestaciones del Estado en su función tributaria, superando así la concepción de que el objeto del proceso tributario se reduce al mero control objetivo o de nulidad de los actos administrativos de contenido tributario.
CUARTO: Restitución de la suspensión de los efectos de los actos administrativos de determinación complementaria de los tributos e imposición de sanciones, tanto en la vía administrativa, que es opcional para el contribuyente, como en la contencioso tributaria o la jurisdicción arbitral.
QUINTO: La derogatoria del solve et repete y la eliminación de los supuestos de aplicación del juicio ejecutivo o vías de apremio en los casos de inexistencia de un acto firme.
SEXTO: Exhortar la incorporación de normas prohibitivas en los códigos fiscales, que eviten el establecimiento de exacciones alejadas de los principios ordenadores del sistema tributario democrático, convirtiéndolas en exigencias o prestaciones dinerarias, arrebatándoles así la naturaleza de tributos y, por consiguiente, lesionando los derechos y garantías del contribuyente, propios a la tutela judicial en materia tributaria.
SÉPTIMO: Se recomienda que las medidas cautelares, que se deben entender como un medio de protección del derecho crediticio del Estado, sean sometidas a una racionalización en cuanto a los supuestos de procedencia, duración y ámbito de aplicación, lo cual supone una interpretación restrictiva tanto por parte de los órganos de la jurisdicción contenciosa tributaria como de la jurisdicción arbitral, supuesto este último que estará condicionado para la ejecución de la medida que se trate.
OCTAVO: La eliminación de la normativa adjetiva que establezca que la actividad probatoria esté limitada en el proceso judicial, en cuanto a que no permita promover pruebas no producidas en el procedimiento administrativo que antecede a la vía jurisdiccional.
NOVENO: La derogatoria de las normativas o el cambio de los criterios jurisprudenciales conforme a los cuales las pruebas evacuadas en el procedimiento administrativo, previos a la vía jurisdiccional, no resultan válidos en los procesos contenciosos tributarios, por resultar contrarias a la esencia de la tutela judicial efectiva, a su contenido y a los principios que la ordenan.
DÉCIMO: Que los países miembros en cuya legislación no se encuentre desarrollo adecuado del derecho fundamental a la doble instancia, se proceda a la mayor brevedad, sea en el Código Tributario o sea en leyes especiales contentivas de regulación de la jurisdicción contenciosa, a reconocer y, en consecuencia, establecer este derecho con las garantías relacionadas a la personalidad del recurso y a la prohibición de la reforma en perjuicio.
DÉCIMO PRIMERO: Eliminar de la legislación de los países miembros la prerrogativa procesal que desequilibra la relación jurídica tributaria de consulta obligatoria de la sentencia cuando el Estado resulte perjudicado.
DÉCIMO SEGUNDO: El uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC´s) como instrumentos o medios adecuados y eficientes para garantizar o preservar las condiciones necesarias para un óptimo goce y disfrute de los derechos fundamentales de los contribuyentes.
En consecuencia, se precisa la verificación de la universalidad en el acceso por los contribuyentes, el suministro o la configuración de la infraestructura que garantice la sostenibilidad del servicio y el adiestramiento de los funcionarios de la Administración Tributaria, de la jurisdicción contencioso-tributaria y de las instituciones arbitrales.
DÉCIMO TERCERO: En los códigos tributarios, leyes generales tributarias, estatutos del contribuyente o en legislación especial en materia de uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación, se establezcan de manera clara los derechos del contribuyente y las obligaciones de la Administración tributaria.
DÉCIMO CUARTO: Sobre el silencio administrativo, se considera pertinente que se consagre en las leyes generales tributarias su carácter positivo con alcance general, pues de esta forma el contribuyente no sufriría las consecuencias del incumplimiento de la Administración tributaria a su obligación de dar oportuna respuesta y a su lesión al derecho a la buena administración.
DÉCIMO QUINTO: Que los códigos fiscales o leyes generales tributarias dictados dentro los parámetros y orientaciones de la ILADT, procedan al reconocimiento del arbitraje institucional, como expresión del deber y funcionalidad de la tutela judicial efectiva, como corolario del Estado de derecho como medio alternativo de resolución de conflictos judiciales que surjan entre la Administración tributaria y los sujetos pasivos, como forma de garantizar la celeridad procesal y la igualdad entre las partes y, en fin, como expresión de la subjetivización del proceso contencioso tributario.
DÉCIMO SEXTO: Que la legislación que adecue al arbitraje a las exigencias de la tutela judicial efectiva en materia tributaria, no condicione su procedencia al ejercicio previo del recurso contencioso tributario. Igualmente, la legislación de los países miembros del Instituto debe prever que los árbitros tengan las mismas potestades que el juez contencioso tributario.
DÉCIMO SÉPTIMO: Contemplar en las leyes generales marco de la tributación, cualquiera sea su denominación, siempre que respondan a la sistematización y ordenación científica de los institutos propios de nuestra disciplina, o aquellos que sean aplicables por remisión interna del ordenamiento, los supuestos de caso fortuito y fuerza mayor en forma tal que los supuestos excepcionales o de emergencia no impliquen exigencias del pago de tributos y cumplimiento de deberes formales, de manera compulsiva mediante procedimientos imbuidos en normas de empoderamiento de la Administración tributaria, garantizando, en todo momento, la tutela judicial efectiva de carácter inmediato y sin el establecimiento de requisitos que hagan nugatorio ese derecho.
DÉCIMO OCTAVO: Destacar que en las circunstancias de emergencia o excepcionales, como aquellas derivadas de la pandemia de la COVID 19, no pueden dejarse a un lado los límites explícitos al ejercicio del poder de imposición que deriva de la Constitución, en sentido amplio, de las fuentes del Derecho internacional de los derechos humanos, así como tampoco de las formulaciones técnicas, que definen el régimen propio de cada especie impositiva. Ello implica que tales tributos, en el marco de la emergencia o carácter excepcional, vayan a cubrir las necesidades públicas ordinarias o excepcionales, con carácter igualmente extraordinario, sin que se les atribuya la consideración de fuente de financiamiento ordinario, es decir, que son y deben ser recursos extraordinarios.
Asimismo resulta necesario que la Administración reconozca como caso fortuito o fuerza mayor cualquier derivación de la pandemia respecto del cumplimiento de las obligaciones tributarias, así como del cómputo de plazos de caducidad y prescripción, y en materia de atribución de residencias fiscales respecto de sujetos que lo habrían perdido en un país, y de las prohibiciones que impidieron salir de él.
DÉCIMO NOVENO: Debe resaltarse que la tutela judicial efectiva, en la tridimensionalidad que la define, se debe ejercer con mayor celo tanto en lo que concierne a la legislación que contempla la modificación o creación de nuevos tributos, como de los actos antijurídicos y vías de hecho que dicte o adelante la Administración tributaria en desarrollo de la función administrativa o de gestión de los existentes, so pretexto de la emergencia o de los estados de excepción decretado.